Выборы в Приморье, на которые были брошены огромные усилия, внезапная победа кандидата-спойлера Владимира Сипягина во Владимирской области и некоторые другие неожиданности, - все это лишний раз дало понять, что нуждаются в корректировке сами принципы работы федерального центра с губернаторским корпусом. Похожим политическим сигналом стала и ситуация с кандидатом в губернаторы Санкт-Петербурга Александром Бегловым - устраивающим Москву, но не устраивающим местные элиты и некоторую часть горожан, разочарованных коммунальной политикой потенциального губернатора.
Все это заставило экспертное и политическое сообщество начать переосмысление принципов функционирования современного российского института губернаторства. Вопрос исследовали Новые известия.
Директор Фонда изучения электоральных процессов и электоральной политики Илья Гращенков считает, что стратегия работы с губернаторским корпусом обусловлена тем, что его стараются перестроить под новую концепцию – концепцию «корпоративного государства».
«После 1991 года РФ стала федеративным государством, где каждый субъект имеет свой уклад, а его глава – избирается. В 2000-е годы формировалась «вертикаль власти», когда при сохранении общих порядков и федеративности была попытка выстроить под Кремль политические аппараты губернаторов на местах, сделав их назначаемыми. Но поскольку и этот период себя изжил, то задумались о введении некой «корпоративной модели», - заявил он.
Есть, впрочем, и альтернативные мнения. Как считает политолог Аббас Галлямов, никаких признаков появления какой-то новой стратегии в отношениях Кремля с регионами не заметно. «Ставка, по-прежнему, на централизацию и лишение губернатора любых полномочий. Считается, что стоит только ослабить контроль, и в регионах начнется хаос, сепаратизм и деградация. Эта точка зрения является важной составной частью той картины мира, которую Путин вынес из 90-х, поэтому пока он остаётся главой государства, здесь ничего не поменяется. Может быть, только к рейтингам в Кремле будут относиться чуть более внимательно».
Согласен с Галлямовым и президент коммуникационного холдинга «Минченко консалтинг» Евгений Минченко. По его словам, «настрой на то, чтобы не рисковать теми кандидатами, у которых невысокие рейтинги, и не допускать их в следующий электоральный цикл, чтобы не было кейсов, наподобие тех, которые были во Владимире, Хабаровске и Хакасии».
Назначать или выбирать?
Во время президентства Владимира Путина губернаторов сначала избирали, а с 2005 года - назначали, вернув выборы только в 2012 году, при этом модельный законопроект, разосланный в субъекты РФ, подразумевал ограничения полномочий глав регионов двумя сроками.
С появлением избираемых губернаторов появился и институт их контроля - полномочные представители президента в регионах (в 2000 году на их основе был сформирован институт полпредов в федеральных округах). Такой контроль, очевидно, необходим центру, однако, по ряду экспертных оценок, полпредства в их нынешнем виде не в полной мере реализуют свой изначальный функционал.
Политолог Евгений Минченко считает, что «оптимальная модель выстроена в Дальневосточном округе, где Юрий Трутнев одновременно является и полпредом президента, и вице-премьером. Это позволяет ему осуществлять и контроль над силовиками, и экономическую власть».
Директор Фонда изучения электоральных процессов и электоральной политики Илья Геращенков считает институт полпредства эволюционирующим и меняющим амплуа: «Полпредства, конечно, останутся, так как есть аппарат, который выполняет и массу важных, рутинных задач. Но при этом их функционал будет «перемещаться» в иные структуры. Возможно, такой формой станет Госсовет. Однако и здесь многое до конца не ясно – ведь в регионе каждый день появляется множество новых задач и вводных. Не может же субъект со всем этим ворохом проблем ждать, когда в следующий раз к ним приедет Госсовет. Другое дело, если при нем начнут появляться какие-то дополнительные структуры, работающие в постоянном режиме».
Очередным этапом в «кастинге» губернаторов эксперты называют приход в администрацию президента Сергея Кириенко, возглавляющего внутриполитический блок. При нем началась массовая «чистка» губернаторов на местах в 2017 году, с его именем связывают и новый подход к подбору кадров: при помощи экстремальных тренингов, где потенциальные кандидаты сплавлялись по горным рекам, прыгали со скалы и состязались в выносливости.
Идея Кириенко заключалась в том, чтобы власть в регионах перешла в руки так называемых «молодых технократов», которые выгодно бы отличались от «старой гвардии».
Среди политологов даже ходила шутка: теперь должность губернатора становится «расстрельной»: и физическую силу надо показать, и отвечать за все - от обветшалой инфраструктуры до рейтингов власти.
Губернаторы - мальчики для битья?
И тут возникает вопрос: быть может, губернаторы и нужны сейчас именно в качестве таких «мальчиков для битья»? Положение губернаторов довольно специфично: и свобод, и обязанностей у них в последние годы стало больше, на региональный и местный уровень периодически спускают новые полномочия, в основном в сфере соцобеспечения. Но средств на реализацию этих полномочий губернаторам не дают. Получается, федеральные власти спихнули с себя целый ряд обязанностей и этого даже не отрицают.
«На регионы по-прежнему возлагаются новые расходные полномочия. Зачастую они передаются регионам без должного финансового обеспечения», - заявила председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко.
Такой подход дает обратный эффект: региональные власти сталкиваются с ростом дефицита собственных доходов и ростом зависимости от субсидий, субвенций и дотаций из федерального бюджета. Только 13 регионов самостоятельно обеспечивают себя доходами, остальные ждут «подачек» из Москвы. И губернаторы вынуждены делать только то, на что дадут деньги федеральные власти.
Сегодня самым главным требованием, предъявляемым к регионам, является выполнение нацпроектов. Исполнение любой ценой, независимо от финансовых возможностей региональных бюджетов. А потребуется регионам на это 4,9 трлн рублей.
Перед губернаторами встал выбор: или выполнять майские указы, или выполнять социальные обязательства, возможно, ценой потери своей должности.
«Мы сейчас на основании материалов из министерства финансов можем сделать вывод: сегодняшнее финансовое состояние регионов не позволяет им выполнять социальные обязательства в полном объеме... Им сверху довели (задачи по инвестициям - прим. ред.), под которые они подписали соглашения, потому что у них все эти средства пойдут даже с учетом долга на социальные обязательства», - заявил глава думского комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров.
Таким образом, выходит, что деньги у регионов есть либо на соцобеспечение, либо на инвестиции в рамках нацпроектов. Приходится выбирать – на все денег точно не хватит.
Проблема усугубляется еще и тем, что периодически меняются параметры межбюджетных отношений: в прошлом году в федеральный бюджет стало уходить не 2%, а 3% из 20% от прибыли компаний из регионов. Согласно данным ФНС, в прошлом году налоговые доходы федерального бюджета составили 11 926,8 млрд рублей, а доходы консолидированного бюджета субъектов РФ (региональные бюджеты + бюджеты муниципалитетов) – только 9 401,7 млрд рублей. То есть в федеральный бюджет уходит 55,9% всех налоговых сборов из регионов. В 2017 году их доля была только 52,8%. Ко всему прочему, если разобраться, самые «вкусные» налоги федеральный центр забрал себе - это НДС и НДПИ.
Ситуацию, происходящую сейчас с губернаторскими полномочиями, смело можно назвать «процессом изъятия самостоятельности». Они становятся лишь техническими фигурами, которые занимаются формальным исполнением данных им указаний.
Илья Гращенков, директор Фонда изучения электоральных процессов и электоральной политики:
- По сути, новая модель работы с губернаторами подразумевает, что вся страна - это условная корпорация, где каждый регион – это отдел или управление, а губернаторы – это менеджеры, которые должны реализовывать конкретные проекты и решения федерального центра. Однако, в русле данной логики, этот подход сталкивается с архаичными «ритуалами» типа выборов губернатора. Это нередко может становиться и камнем преткновения – не всегда местное население мыслит в категориях управленца, условного главы корпорации. Что мы и видим в кейсе Беглова, к примеру.
Дмитрий Абзалов, вице-президент Центра стратегических коммуникаций:
- Проблема в том, что не любой экономист и менеджер становится эффективным губернатором. До последней осенней кампании основной задачей губернаторов было обеспечение экономического развития региона. Однако после этого стало ясно, что крайне важна и политическая составляющая, а также понимание внешнеполитической повестки – привлекать зарубежных инвесторов, работать в условиях санкций и прочее. При этом наличие корпоративного управленца, как показывает, к примеру, опыт Приморья, не гарантирует уверенную избирательную кампанию. Но и вернуться к назначаемым губернаторам – тоже не выход. Ведь выборы – это еще и форма коммуникации с населением. И если этот канал перекрыть, неизвестно, как это «рванет» и отразится в дальнейшем, к примеру, на тех же парламентских выборах или иных электоральных процессах. Поэтому при наличии всех этих сложностей и наслоившихся друг на друга проблем все еще идет наработка и поиск оптимальных стратегий.
Алексей Мухин, Генеральный директор Центра политической информации:
- Окончательной модели, по которой сейчас строится институт губернаторства, еще нет. Проект открыт и многое еще в процессе... Эксперименты быстро закончилось – стали делать упор на сильных представителей региональных кланов. Принцип сменяемости и доверия президента предохранял от возвращения к «феодальной» системе. С приходом Кириенко концепция опять поменялась – он дал понять, что федеральный центр будет транслировать правила поведения регионалам. Что получится из этой системы «эффективного менеджерства», мы пока не знаем, это станет ясно через несколько лет.